山西省关于化解水泥行业产能过剩矛盾实施意见

为积极有效地化解钢铁、焦化、水泥、电解铝等行业产能严重过剩矛盾，切实推进产业结构调整，实现山西省经济转型跨越发展，根据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号，以下简称《指导意见》）精神，结合山西省实际，现提出如下实施意见：

一、总体要求、基本原则和主要目标

（一）总体要求。

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大精神，利用建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区先行先试的发展机遇，以加快转变发展方式为主线，以化解产能严重过剩矛盾为重点，通过调整存量、严控增量来优化产业布局，推进产业转型升级；加强宏观调控、市场监管和投资引导，坚决遏制产能盲目扩张，加快实现由注重规模扩张向注重品种质量效益转变；落实国家产业政策，充分发挥市场机制作用，“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能；创新体制机制，转变政府职能，建立化解产能严重过剩矛盾长效机制。

（二）基本原则

—坚决全面贯彻落实《指导意见》与我省实际相结合。坚决贯彻《指导意见》精神，全面落实化解产能严重过剩矛盾各项要求，快速推进相关工作。根据我省相关产业发展实际，化解产能严重过剩矛盾行业调整为钢铁、焦化、水泥、电解铝。

—坚持优化存量与严控增量相结合。推进企业兼并、联合重组，在等量或减量置换基础上进行升级改造，压缩过剩产能，优化产业布局；提高淘汰标准，加快淘汰落后产能，支持产能跨境转移；严格投资管理和要素供给，遏制盲目扩张和重复建设。

—坚持分类指导与有保有压相结合。严控新增产能，鼓励通过升级改造提升工艺装备水平；支持优势企业发展壮大，引导落后企业有序退出；鼓励延伸产业链或上下游产业联合，提升产业竞争力；鼓励加大技术研发与创新投入，发展绿色、环保、高附加值产品，优化产品结构。

—坚持市场引导与宏观调控相结合。加强市场供需趋势研判和信息引导，综合运用法律、经济、技术、标准及宏观调控手段，加强产业、环保、土地和金融政策协调，形成化解产能严重过剩矛盾、引导产业健康发展的合力。

—坚持开拓市场需求与产业转型升级相结合。保持投资合理增长，培育新的消费增长点。扩大国内市场份额，加快拓展国际市场，努力消化过剩产能。强化需求升级导向，培育高端产品市场，促进产能结构优化，带动产业转型升级。

（三）主要目标

通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得实质性进展：

—产能规模基本合理。钢铁、焦化、水泥、电解铝行业产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，产业布局与区域经济发展相协调，产能利用率达到80%以上。

—发展质量明显改善。兼并重组取得实质性进展，产能结构进一步优化；清洁生产和污染治理水平显著提高，资源综合利用水平稳步提升；经济效益明显好转，盈利水平回归合理，行业负债保持可控，核心竞争力明显增强。

—长效机制初步建立。完善公平竞争的市场环境，充分发挥企业市场主体作用。基本建立产能预警体系和监督机制，资源要素价格、财税体制、责任追究制度等领域改革取得重要进展。

二、主要任务

（一）坚决遏制产能盲目扩张

严禁审批新增产能项目。各市人民政府、相关部门和机构要严格执行国家投资管理规定和产业政策，加强产能严重过剩行业项目管理。各级投资主管部门不得以任何名义、任何方式对钢铁、焦化、水泥、电解铝行业新增产能项目予以核准（备案或开展前期工作），各相关部门和机构不得办理土地、能评、环评、取水、选址、电力增容和新增授信支持等相关业务。

分类处置在建违规项目。对未按土地、环保和投资管理等法律法规履行相关手续或手续不符合规定的违规项目，各市政府要按照要求进行全面清理。凡是未开工的违规项目，一律不得开工建设；凡是不符合产业政策、准入条件、环保要求的违规项目一律停建；对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由各市政府提出申请，报省发展改革委、省经信委并抄送省国土资源厅、省环境保护厅等相关部门，省发展改革委、省经信委、省国土资源厅、省环境保护厅等部门，在委托咨询机构评估的基础上出具初步认定意见，由省政府报国家各相关部委，获得国家认可后依法依规补办相关手续。对未予认定的在建违规项目一律不得续建，由各市人民政府自行妥善处理；对隐瞒不报在建违规项目，一经查实，立即停建，金融机构停止发放贷款，国土资源、环境保护部门依据土地管理、环境保护等法律法规予以处理，对涉及失职渎职和权钱交易等问题的予以严肃查处，对监管不力的要严肃追究相关人员的责任。同时，按照“谁违规、谁负责”的原则，做好债务、人员安置等善后工作。所有在建违规项目的处理结果均应向社会公开。

（二）清理整顿建成违规产能

全面清理整顿。各市人民政府依据行政许可、土地管理、环境保护等法律法规，以及能源消耗总量控制指标、产业结构调整指导目录、行业规范和准入条件、环保标准等要求，对钢铁、焦化、水泥、电解铝等产能严重过剩行业建成违规项目进行全面清理，提出整顿方案报省发展改革委、省经信委、省国土资源厅、省环境保护厅等职能部门，经联合审查并向社会公示后，由省政府报国家发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部等部门备案。对国家不予备案的建成违规产能，各有关部门要及时反馈意见。

加强规范管理。地方各级政府要加强对建成违规产能的规范管理，工业主管部门加强行业规范和准入管理，国土资源、环境保护部门严格监督检查，质监部门进行质量保障能力综合评价，依法颁发产品生产许可证。对工艺装备落后、产品质量不合格、能耗及排放不达标的项目，列入淘汰落后年度任务加快淘汰。

（三）淘汰和退出落后产能

加大淘汰落后产能力度，加快淘汰落后产能。提前一年完成国家下达我省的“十二五”淘汰落后产能任务。在此基础上，进一步加大淘汰落后产能力度，一是通过提高淘汰落后产能补偿标准实施引导，并结合兼并重组、产能置换、升级改造、布局优化，引导企业有序淘汰1000立方米以下的高炉、50吨及以下转炉和电炉、2000吨/日以下小型新型干法熟料生产线或回转窑生产线、190千安及以下预焙槽。二是结合产业发展实际和环境承载能力，通过落实我省相关行业能耗限额地方标准、污染物排放标准，加大执法处罚力度，淘汰一批能耗高、污染重的企业。2013-2017年，淘汰钢铁落后产能670万吨以上，焦化落后产能1800万吨，水泥（熟料及粉磨能力）落后产能350万吨以上。

落实产能置换政策，引导产能有序退出。落实激励和约束政策，引导企业主动退出过剩行业。严格执行强制性能耗限额标准，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业，实施差别电价和惩罚性电价、差别水价政策，对超过用水定额的企业同时实行超定额累进加价政策。产能严重过剩行业项目建设，由项目所在地设区市政府制订产能等量或减量置换方案并向社会公示，省经信委对产能置换方案予以确认并公告，同时将置换产能列入淘汰名单，监督落实。鼓励各市积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，形成淘汰落后与发展先进的良性互动机制。鼓励符合我省布局规划的升级改造项目建设主体，通过联合重组、股权合作、支付淘汰补偿资金等市场化运作方式获得置换指标。

（四）推进兼并重组，优化产业布局

推进兼并重组。研究出台促进企业做优做强的指导意见，推动优强企业引领行业发展，支持和培育优强企业发展壮大，提高产业集中度，增强行业发展的协调和自律能力。支持优强企业作为主体跨地区、跨行业进行兼并、联合重组，鼓励通过产能置换实施升级改造，提升装备水平，优化产品结构。落实企业兼并重组的财税、金融、土地等政策措施，协调解决跨地区兼并重组重大问题。鼓励和引导非公有制优势企业通过参股、控股、资产收购等方式参与兼并重组，鼓励上下游企业强强联合，鼓励高耗能企业与发电企业以多种方式联合，支持钢铁企业与独立焦化企业以多种方式联合重组。

优化产业布局。以遏制产能扩张和控制总量为前提，按照行业发展规划推进产业布局调整和优化。根据城镇化发展需要，结合资源能源禀赋、环境承载力、产业基础、市场空间、物流运输等条件，有序推进产业梯度转移和环保搬迁、退城进园，防止落后产能在国内转移。支持跨市县产能置换，引导省内有效产能向优势企业集中，形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。

（五）开拓国内市场需求

扩大国内有效需求,改善需求结构。进一步挖掘市场潜力，满足工业化、城镇化、信息化、农业现代化发展的需要，消化部分过剩产能。在建设领域推广应用钢结构，提高公共建筑和政府投资项目钢结构使用比例，在自然灾害高发区推广轻钢结构集成房屋等建筑；推动建材下乡，扩大钢材、水泥、铝型材等市场需求。强化需求升级导向，实施绿色建材工程，发展绿色安全节能建筑，提高建筑用钢、混凝土等产品使用标准，促进产品升级换代。推动高品质钢材、铝材的应用，满足先进制造业发展和传统产业转型升级需要。

（六）拓展对外发展空间

扩大国际市场和对外投资合作。鼓励企业以多种方式“走出去”，优化制造产地布局，转移消化国内产能。积极参加各类贸易促进活动，创新国际贸易方式。拓展对外工程承包领域，提升对外承包工程质量和效益，积极承揽重大基础设施和大型工业、能源、通信、矿产资源开发等项目，带动技术、装备、产品、标准和服务等出口，培育“山西建设”国际品牌。建立健全贸易投资平台和“走出去”投融资综合服务平台。按照优势互补、互利共赢的原则，在全球范围内开展资源和价值链整合；加强与周边国家及新兴市场国家投资合作，采取多种形式开展对外投资，建设境外生产基地，提高企业跨国经营水平，拓展国际发展新空间。

（七）增强企业创新力

鼓励技术创新。围绕质量品种、节能降耗、清洁生产、“两化”融合和安全生产等重点，加大技术研发投入，构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，增强自主创新能力，提升产业技术水平。一是加快新技术、新工艺、新装备引进消化再创新，推进技术进步和工艺创新，不断提高技术工艺水平和创新能力；二是鼓励企业加大新产品研发力度，开发高质量、节约型、有特色的高附加值产品，促进清洁生产，推动企业转型和产业升级，提升以产品质量、标准、自主知识产权技术为核心要素的市场竞争力；三是鼓励企业实施技术升级改造，推广应用更节能、安全、环保、高效的钢铁、焦化、水泥、电解铝工艺技术。

加强管理创新。继续深化国有企业改革，加快引导国有资本从产能严重过剩行业向战略性新兴产业和公共事业领域转移。鼓励企业强化战略管理、培育知名品牌，加强产品创新、组织创新、商业模式创新，提升有效供给，创造有效需求。提高企业管理信息化水平，推进精细化管理。注重发挥企业家才能，加强创新型人才队伍建设，完善以人为本的企业人才激励机制。总结推广企业管理创新优秀成果，实施企业管理创新示范工程。

（八）建立长效机制

创新政府管理。加强产业、土地、环保、节能、金融、质量、安全、进出口等部门协调配合，强化用地审查，严格环保和质量监督管理，坚持银行独立审贷，形成法律法规约束下责任清晰的市场监管机制。深化投资体制改革，强化事中和事后纵横协管。加强对产能严重过剩行业动态监测分析，建立产能过剩信息预警机制。

营造公平环境。保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。切实减少对企业生产经营活动的行政干预，清理废除招商引资中采取土地、资源、税收、电价等损害公平竞争的各种优惠政策，以及地方保护、市场分割的限制措施。加强知识产权保护和质量体系建设，打击假冒伪劣产品，整顿规范市场秩序，形成有利于创新创业的市场环境。

完善市场机制。理顺资源、要素价格的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，发挥市场配置资源的基础性作用。以资源环境承载力上限，倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。完善转移支付制度，建立生态环保补偿责任制。

三、分业施策

根据行业特点，结合发展现状，对产能严重过剩行业开展针对性的化解工作。

（一）钢铁行业。

一是推动钢铁产业结构调整，充分发挥地方政府的积极性，整合分散钢铁产能，推动城市钢厂搬迁，优化产业布局，压缩钢铁产能。二是提高准入门槛,支持企业在落实产能等量或减量置换的前提下进行升级改造，其中：新建炼铁高炉容积3200立方米、转炉容量200吨、电炉容量100吨，以促进资源、能源高效利用和产能有效发挥。三是按照市场优胜劣汰原则，鼓励有实力的大型企业集团，以资产和资源为纽带，实施跨地区、跨所有制进行兼并、联合重组，鼓励钢铁企业与独立焦化企业以多种方式联合重组，提高钢铁产业集中度。四是鼓励企业加大技术创新和新产品开发力度，将提高产品质量、档次和稳定性作为产品结构调整的重中之重。五是支持企业围绕高强度螺纹钢筋生产实施技术改造，提高产品质量，保障供应能力，完善高强度螺纹钢筋生产及市场配送体系。结合省城乡基础设施建设重大工程、保障性安居工程和重点水利工程建设项目，全面推广使用400兆帕高强钢筋，并在应用较好的城市选择项目重点推广应用500兆帕高强钢筋，促进建筑钢材升级换代和减量使用。六是落实公平税赋政策，取消加工贸易项下进口钢材保税政策。

（二）焦化行业。

一是继续发挥我省焦化产业政策在国内的引领作用，总结并推广焦化行业在市场配置产能、保持产能零增长、推进产业集聚、提高装备水平方面的先进经验。二是继续严格执行我省焦化行业兼并重组有关政策，继续坚持产能市场交易、产能等量或减量置换原则，继续保持我省焦化行业产能十年零增长的态势，严禁以任何形式、任何名义新增焦化产能，结合当前的新形势、新要求进一步完善焦化产能置换有关规定。三是坚决淘汰不符合产业政策和行业准入条件的焦化装置，坚决查处未经产能置换、新增产能违规建设的焦化项目。四是全面落实省政府对焦化行业“焦化并举、上下联产”的要求，严格执行焦化行业准入条件中关于“焦化生产企业应同步配套建设煤气净化、化学产品回收装置与煤气利用设施”的规定，今后产能置换建设焦炉项目必须同步设计、同步审批、同步建设、同步投产焦炉煤气、粗苯、煤焦油综合利用及加工等项目，进一步延伸焦化产业链，提高焦化产品附加值。

（三）水泥行业。

一是坚决执行国家制（修）订的水泥、混凝土产品标准及相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，逐步降低32.5复合水泥使用比重。二是鼓励依托现有水泥生产线，综合利用废渣发展高标号水泥和满足桥梁、海洋、港口、核电、隧道等工程需要的特种水泥新产品。三是支持利用现有水泥窑无害化协同处置城市生活垃圾、污泥和产业废弃物，进一步完善费用结算机制，协同处置生产线数量比重不低于10%。四是引导企业加大技术创新力度，开发低能耗新品种水泥熟料、采用纯低温余热发电和高效粉磨等综合节能技术，大力推进节能减排，加快水泥企业纯低温发电配套项目建设。五是强化安全、环保、能耗、质量等指标的约束作用，强化氮氧化物等主要污染物排放和能源、资源单耗指标硬性要求，对整改不达标的生产线依法予以淘汰。

（四）电解铝行业。

一是对吨铝液电解交流电耗大于13700千瓦时，以及2015年底后仍达不到规范条件的产能，用电价格在标准价格基础上上浮10%。二是严禁各市自行出台优惠电价措施，采取综合措施推动缺乏电价优势的产能逐步退出。三是新建项目严格实施产能等量或减量置换政策，新建及改造电解铝项目，必须采用400千安及以上大型预焙槽工艺。四是按照煤、电、铝、材一体化发展思路，支持省内电解铝、铝材加工企业按照产业配套延伸、能源协作原则与煤电企业联合重组，建立煤、电、铝、材联产机制，实现铝产业各工序产能的基本配套。五是支持电解铝生产企业与电力企业签订直购电长期合同。六是支持具有铝资源优势的企业延伸产业链，生产轻质、高强、大规格、耐高温、耐腐蚀等高附加值产品，逐步提高铝深加工产品在汽车、轨道交通、航空航天等领域的应用。七是依托优势骨干企业，鼓励通过联合重组或产业链延伸，打造一批具有竞争优势、布局合理、效益明显的煤、电、铝、材深加工产业集群。八是鼓励省内企业在境外能源丰富地区建设电解铝生产基地。

四、政策措施

（一）完善行业管理。
　　充分发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，落实工业转型升级规划和行业发展规划，落实国家钢铁、水泥产业政策和焦化、铝、水泥行业准入条件。加强行业准入和规范管理，公告符合条件的生产线和企业名单。适时发布产能严重过剩行业产能利用、市场供需等相关信息。定期发布淘汰落后产能企业名单。加强产品质量管理，推行产能严重过剩行业产品质量分类监管。发挥行业协会在行业自律、信息服务等方面的重要作用。

（二）推动产业升级。

制定出台产业升级支持政策，鼓励企业加大技术创新和新产品开发力度，生产重大工程、装备用高性能钢和节约合金资源不锈钢等升级换代产品及高强韧、耐腐蚀铝合金新材料，提高产品附加值；鼓励企业延伸产业链，采用先进工艺技术生产轨道交通、航空航天等领域用大规格铝合金制品，提升产业竞争力；鼓励企业按照循环经济发展理念，研发和推广使用节能减排、资源综合利用和低碳新技术，实现可持续发展。

（三）强化环保硬约束监督管理。

加强环保准入管理，严格控制区域主要污染物排放总量，完善区域限批措施。抓紧研究完善污染物排放和环境质量标准，开展环境质量、重点污染源排放情况动态监测，对污染物排放超标企业实施限产、停产等措施。对产能严重过剩行业企业强化执法监督检查，曝光环境违法企业名单，加大处罚力度，责令限期整改，污染排放严重超标的企业要停产整顿，对经整改整顿仍不符合污染物排放标准和特别排放限值等相关规定的企业，予以关停。

（四）加强土地管理。

强化项目用地管理，对产能严重过剩行业企业使用土地进行全面检查，对违规建设项目使用土地进行清理整顿，发现土地违法行为依法进行查处。加强对产能严重过剩行业新增使用土地的审核，对未经核准、备案的项目，一律不得批准使用土地。取消产能严重过剩行业项目用地优惠政策。政府土地储备机构有偿收回企业环保搬迁、兼并重组、淘汰落后等退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费，可以用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。

（五）落实有保有控的金融政策。

对产能严重过剩行业实施有针对性的信贷指导政策，加强和改进信贷管理。对未取得合法手续的建设项目，一律不得放贷、发债、上市融资。依法保护金融债权，加大逃废和悬空银行债权打击追索力度，切实防范产能过剩银行信贷风险。鼓励商业银行按照《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发[2013]67号）要求和风险可控、商业可持续原则，加大对产能严重过剩行业企业兼并重组整合过剩产能、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的信贷支持。对整合过剩产能的企业，积极稳妥开展并购贷款业务，合理确定并购贷款利率，贷款期限可延长至7年。大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，开拓企业兼并重组融资渠道。对合理向境外转移产能的企业，要通过简化内保外贷、外汇及人民币贷款、债权融资、股权融资等方式，积极支持企业“走出去”。

（六）落实和规范价格政策。

按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化资源性产品价格改革。继续实施并完善非居民用水超计划超定额累进加价和环保收费政策。落实差别电价政策，各市人民政府和省物价局等各有关部门对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁止自行实施优惠电价和电费补贴。对钢铁、焦化、水泥、电解铝等高耗能行业，能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价政策，对超用水定额的产能同时实行超定额累进加价政策。

（七）落实财税支持政策。

省财政加大对产能严重过剩行业结构调整和产业升级的资金支持力度。除中央财政资金外，省财政加大淘汰落后产能奖励资金力度，支持产能严重过剩行业压缩过剩产能。落实促进企业兼并重组的税收政策，鼓励企业重组，提高市场竞争力。对向境外转移过剩产能的企业，可按现行规定获得外经贸专项资金、外经贸区域发展资金支持，其出口设备及产品可享受国家出口退税政策。落实资源综合利用财税优惠政策，支持生产高标号水泥、高性能混凝土以及利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和产业废弃物。

（八）落实职工安置政策。

各市政府要切实负起责任，将化解产能严重过剩矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。落实鼓励企业吸纳就业、促进自主创业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，加强对失业人员的职业介绍、职业指导服务，提供职业培训，开展创业指导和创业培训，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险（放心保）补贴、创业税费减免、小额担保贷款及贴息等政策，扶持失业人员多渠道实现就业。依法妥善处理职工劳动关系，切实做好失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实各项社会保障待遇。

（九）建立项目信息库和公开制度。

建立全省投资项目信息库，充分发挥信息化在市场监管中的作用。结合取消和下放项目行政审批，以及加强事 中、事后监管的要求，率先建立钢铁、焦化、水泥、电解铝等产能严重过剩行业项目信息库，涵盖现有生产企业在建项目和已核准或备案项目的动态情况。加强建设项目信息公开和服务，并与国土资源、环境保护、金融等信息系统互联互通，形成协同监管机制。同时，建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监督。

（十）强化监督检查。

把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央、省重大决策部署监督检查的重要内容，加强贯彻落实情况的监督检查，落实政府主体责任。按照“谁审批、谁主责”的原则严格执法问责，对工作开展不力的市和部门进行通报批评，建立健全责任延伸制度。强化案件查办，对违法违规建设产能严重过剩行业项目监管不力的，按照国家、省有关规定追究相关责任人的责任。将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入各市政府政绩考核指标体系。及时公开化解产能严重过剩进展情况，发挥新闻媒体舆论引导和社会公众的监督作用。

五、实施保障

（一）建立部门联席会议制度。

部门联席会议有省发展改革委和省经信委牵头，省国土资源厅、省环境保护厅、省财政厅、省国资委、省科技厅、省商务厅、省住房城乡建设厅、省监察厅、省水利厅、省人力资源社会保障厅、省物价局、省质监局、省安监局、省工商局、省统计局、省国税局、省地税局、省知识产权局、山西银监局、山西证监局、人行太原中心支行、山西电监办、省电力公司等单位组成。联席会议将根据工作需要定期或不定期召开会议，研究和协调本意见贯彻执行过程中遇到的重大问题，加强对化解产能严重过剩矛盾工作的指导、监督，并及时向省政府报告有关工作进展情况和重大事项。

（二）明确工作职责。

重点工作任务分工各牵头单位对牵头的工作负总责，负责协调和监督检查；各参加单位根据职责落实具体工作事项，每季度末向牵头单位报送工作落实情况。

（三）强化监督管理。

国土资源部门要进一步加强供地用地管理，把好土地关口；环境保护部门要继续强化环境监管，管好环保门槛；金融部门要改进和加强信贷管理，用好信贷闸门。

各市、各部门要切实履行职责，注重协调配合，采取有效措施，保障实施意见各项任务按期完成，同时，要高度重视和有效防范社会风险，确保化解产能严重过剩矛盾工作目标顺利实现。