广东省供给侧改革总体方案(2016—2018年)

广东省供给侧结构性改革

去产能行动计划（2016—2018年）

为贯彻落实中央经济工作会议精神和省委、省政府关于推进供给侧结构性改革的决策部署，切实做好我省去产能工作，根据《广东省供给侧结构性改革总体方案（2016—2018年）》，制定本行动计划。

一、总体要求与工作目标

（一）总体要求。

牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，主动适应和引领经济发展新常态，把去产能作为产业结构调整的重点，把处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的牛鼻子，把推动产业梯度转移作为去产能优化全省产业布局的重中之重，按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置、分业施策、标本兼治的原则，积极稳妥处置“僵尸企业”，重点突出处置国有“僵尸企业”，大力淘汰落后产能和化解过剩产能，完善配套政策措施，着力建立产能结构优化长效机制，不断提高供给体系质量和效率，加快推进产业转型升级。

（二）工作目标。

1．基本实现“僵尸企业”市场出清。到2016年底，国有“僵尸企业”中，关停企业全部出清，300户以上特困企业脱困，亏损总额较2015年减少30%以上；非国有“僵尸企业”处置机制基本建立。到2017年底，600户以上国有特困企业脱困，亏损总额较2015年减少60%以上，企业资产负债率同比明显下降，国有“僵尸企业”基本实现市场出清；非国有“僵尸企业”处置有序推进。到2018年底，65%以上的国有资本集中在基础性、公共性、平台性、资源性、引领性等关键领域和优势产业，国有资本配置效率显著提高，国有经济结构明显优化；非国有“僵尸企业”基本实现市场出清，经营性亏损企业亏损额显著下降，规范有序的企业退出机制进一步完善。

2．落后产能和过剩产能加快退出。2016—2018年，全面完成国家下达的淘汰落后产能任务，国家明确的产能严重过剩行业产量控制在国家规定范围内。到2018年，钢铁产能控制在4000万吨以内，水泥熟料产能控制在1.1亿吨以内，平板玻璃产能控制在1亿重量箱以内，造船总能力控制在800万载重吨以内；重点行业产能利用率达到合理水平，产品结构进一步优化，核心竞争力明显增强。

3．产业梯度转移成效明显。2016年，推动珠三角地区500个项目转移落户粤东西北地区，省产业转移工业园完成工业增加值达到2000亿元。2017年，推动珠三角地区550个项目转移落户粤东西北地区，省产业转移工业园完成工业增加值达到2400亿元。到2018年底，三年累计推动珠三角地区1600个项目转移落户粤东西北地区，省产业转移工业园完成工业增加值达到2800亿元。粤东西北地区产业规模不断壮大，发展质量和效益明显提升。

4．国际产能合作水平明显提升。2016年，新增境外投资额达120亿美元。2017年，新增境外投资额达130亿美元，与“一带一路”沿线国家合作建成一批经贸合作示范园、生产基地、资源能源开发基地和研发中心。到2018年底，三年累计新增境外投资额达400亿美元，初步形成境内外产业链协同发展格局。

二、重点任务与政策措施

（一）精准识别，建立“僵尸企业”数据库。

建立经信、国资、统计、税务、工商、人民银行、供电等部门间协作机制，强化地市政府主体责任，深入精准摸查企业情况，建立国有和非国有“僵尸企业”数据库。对主要靠政府补贴或银行续贷等方式维持生产经营，资产负债率超过85%且连续亏损3年以上，连续3年以上欠薪、欠税、欠息、欠费，生产经营困难造成停产半年以上或半停产1年以上的规模以上工业企业，进一步精准识别，按经济类型纳入国有和非国有“僵尸企业”数据库。国有和非国有“僵尸企业”数据库分别由省国资委、省经济和信息化委牵头，会同各地级以上市政府建立。各地要建立单个“僵尸企业”档案，列明企业的资产总额、负债总额、拖欠税费、产权瑕疵、需安置人数及费用等情况。（省经济和信息化委、国资委、地税局、工商局、统计局，省国税局、人行广州分行、南方电网公司，各地级以上市政府）

（二）精准施策，分类处置“僵尸企业”。

1．重点推进国有“僵尸企业”处置。将国有“僵尸企业”作为处置重点，出台国有企业出清重组“僵尸企业”促进结构优化的指导意见和省属国有企业出清重组“僵尸企业”促进结构优化的实施方案。按照“精准识别、精准分类、精准发力、精准处置”的要求，根据“多兼并重组、少破产清算”的原则，利用“退二进三”、“三旧”改造等政策措施，分类推进处置国有“僵尸企业”中的关停企业和特困企业。

——加快出清国有“僵尸企业”中的关停企业。兼并重组一批。对仍有一定价值资产的关停企业，实施兼并重组，以产权转让、资产置换等多种方式盘活有效资产。

关闭破产一批。对资不抵债、没有任何有价值资产的关停企业，在评估风险和成本的基础上，履行相关程序后实施关闭破产。

——加快重组国有“僵尸企业”中的特困企业。兼并重组盘活一批。对有品牌、有市场，但规模小、负担重的企业，通过增资减债、同类同质企业兼并重组、产权多元化改革等方式，提升资金实力、经营规模、边际效益和市场抵御能力，加快企业转型。

资本运营做实一批。对仍具产业价值或前景的企业，以当前推动优质资产或主营业务整体上市为契机，围绕上市主体的资产、市场方向和发展规划，直接纳入上市资产范围；对仍具产业价值或前景但暂不具备吸纳上市条件的企业，委托给具备相关产业背景和能力的国有上市公司经营管理，择机注入上市公司。

创新发展提升一批。支持具有一定规模、品牌和市场的企业创新发展，运用产权手段，引入战略投资者和员工持股，激发企业活力；通过提高科技投入、业态创新、模式创新和管理创新，培育新业务、开拓新市场，提高企业竞争力。

关闭破产退出一批。对产品没有市场或处于产业链低端的企业，以及缺乏竞争力、抵御风险能力差、长期亏损的企业，以市场机制为主，辅以政策支持，通过产权转让、清算注销等方式，依法依规处置，实施关闭破产退出。（省国资委，各地级以上市政府）

2．分类处置非国有“僵尸企业”。由各市政府按照“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”的原则，统筹运用经济、行政、法律、金融等政策措施，采取市场化退出、兼并重组、扶持发展等方式，进行分类处置。

对靠政府补贴和银行续贷等方式维持生产经营的企业，地方政府及有关部门要停止对此类企业的各种财政补贴和不同形式的保护。商业银行要加快对此类企业不良贷款、呆坏账的处置进度，禁止地方政府和有关部门协调金融机构继续对此类企业放贷，加快企业市场化退出。

对资产负债率超过85%且连续亏损3年及以上企业，以及长期欠薪、欠税、欠息、欠费和停产半停产企业，根据企业资产总额、负债总额、营业收入、拖欠金额等情况，进行分类处置：对严重资不抵债、扭亏无望的企业，采取破产退出的方式，引导企业依法通过申请注销登记、破产重组和破产清算司法程序退出市场。

对现有资产和资源仍具有一定价值的企业，采取兼并重组的方式，引导优势企业对其进行兼并重组，整合、盘活企业资产资源，提升企业经营效益空间。

对目前经营困难，但资产质量、市场前景较好的企业，采取扶持发展的方式，支持企业加快开展技术改造，应用新技术、新工艺、新材料，开发适应市场需求、满足消费升级需要的产品；协助解决企业融资难问题，降低企业经营成本，减免企业利息或暂缓还本付息，减免企业各类费用征收，推动企业加快转型升级。（各地级以上市政府，省经济和信息化委、财政厅、人力资源社会保障厅、环境保护厅、地税局、工商局、金融办）

（三）落实社会保障政策，妥善安置企业职工。

将国有“僵尸企业”职工安置方案纳入省国资委和地方处置“僵尸企业”实施方案，明确职工安置途径、经费来源、维稳风险和促进再就业措施。破产企业清算资产优先用于清偿职工欠薪和职工安置。优先将“僵尸企业”下岗职工纳入就业创业扶持范围，为其提供个性化的职业指导、职业培训、创业项目咨询和跟踪服务，按规定落实社会保险补贴、岗位补贴、创业小额担保贷款、一次性创业资助等政策，支持自主创业带动就业。落实处置“僵尸企业”维稳责任，做好下岗失业人员社会保险关系转移和接续，按照规定落实社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。（省人力资源社会保障厅、国资委、财政厅，各地级以上市政府）

（四）完善市场机制，促进企业规范化退出。

1．引导企业兼并重组。进一步简化企业兼并重组审批流程，开设“僵尸企业”兼并重组审批绿色通道，推行兼并重组网上并联审批。落实国家有关兼并重组企业所得税政策，适用特殊性税务处理的企业股权收购和资产收购，其收购比例不低于被收购企业全部股权或转让企业全部资产的50%.兼并重组后不改变土地用途提高容积率的，不再增缴土地价款。支持兼并重组企业通过发行股票、公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具等方式融资，鼓励证券公司、资产管理公司、股权投资基金、产业投资基金等参与企业兼并重组。鼓励债权人与被处置企业通过债转股、债务转移、债务抵销等方式重新签订债务协议，进行债务重组，减轻“僵尸企业”兼并重组及破产的债务负担。（省经济和信息化委、发展改革委、财政厅、国土资源厅、国资委、地税局、金融办，省国税局、人行广州分行、广东银监局、广东证监局，各地级以上市政府）

2．推动产权股权交易。简化企业产权、股权交易的评估、转让、登记等程序，建立“僵尸企业”产权、股权交易信息发布平台。充分发挥国有资本投资、运营公司及各类资产平台作用，对“僵尸企业”有价值资产进行重新整合，利用资本市场盘活企业资产。研究出台区域性股权交易市场规范监管办法，支持区域性股权交易市场开展运营模式和服务方式创新，提高其为企业直接融资服务能力。支持设立股权融资平台，优先为“僵尸企业”股权交易提供融资服务。支持省属国有控股上市公司通过资产注入、非公开发行股票、并购重组等方式，整合省属二级及以下企业，做强做大主业突出的资本平台。（省金融办、国资委，广东证监局，各地级以上市政府）

3．创新金融支持方式。充分发挥资本市场力量，创新金融支持“僵尸企业”处置和产业转型升级方式，探索设立广东产业转型升级投资基金。在全面摸查调研的基础上，重点选择省内具备发展成为国际国内行业龙头企业潜力的“小巨人”上市公司和产业落后、经营困难的上市公司，按照“分类指导、区别对待、精准发力”的原则和市场化基金投资运作方式，充分发挥广东产业转型升级投资基金作用，提出推动相关上市公司转型升级解决方案，支持相关上市公司加快扭亏为盈、产业整合、并购重组、管理提升，实现转型升级。（省经济和信息化委、财政厅、金融办）

4．发展混合所有制经济。支持国有企业依法依规处置非经营性资产和不良资产，优化资产结构，为引入非国有资本创造条件。鼓励非国有资本通过股权收购、增资扩产、股权置换等途径依法参与国有“僵尸企业”改制重组。确定合适的股权结构，除国家规定外，国有资本持股比例不设下限，意向合作方的选择应对各种所有制资本一视同仁，不得对非国有资本设置不当附加条件。非主业企业，除因集团战略发展确需保留或置入其他国有企业主业外，与主业配套不紧密、缺乏行业竞争优势、无法发挥国有资本作用的国有企业，应通过产权转让、资产处置等多种方式，实现有序退出。（省国资委，各地级以上市政府）

5．加快企业破产清算退出。支持省、市、县法院设立“僵尸企业”破产处置绿色通道，优先受理立案，按规定减免“僵尸企业”破产清算案件诉讼费用，缩短“僵尸企业”破产清算案件审理周期，简化审理程序，加快审理进度。开展贷款质量真实性核查，引导商业银行加快不良贷款核销和处置进度，并将银行业金融机构对不良贷款、呆坏账处置列入监管范畴。充分发挥金融资产管理公司等市场处置主体作用，通过盘活重组、坏账核销、不良资产证券化等多种方式，积极推进“僵尸企业”不良资产处置。（省金融办，人行广州分行、广东银监局，各地级以上市政府）

（五）多措并举，有效淘汰落后产能和化解过剩产能。

1．淘汰落后产能。制订重点行业淘汰落后产能计划，分解落实淘汰落后产能年度目标。实施差别化政策，提高产能严重过剩行业的能耗、物耗、水耗、生态环保、安全生产、技术准入标准，对工艺装备落后、能耗及排放不达标的项目，列入淘汰落后产能年度任务加快淘汰。鼓励各地因地制宜提高淘汰落后产能标准，加大财政支持力度，加快淘汰落后产能。定期公布地方政府年度淘汰落后产能任务完成情况，建立淘汰落后产能社会监督机制。（省经济和信息化委、财政厅、环境保护厅、水利厅、质监局、安全监管局，各地级以上市政府）

2．化解过剩产能。加强产能严重过剩行业项目管理，对产能过剩行业新增产能项目，不得核准、备案，不得办理土地（海域）供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务。以推动碳排放权交易为契机，在钢铁等行业积极探索开展产能置换指标交易，促进跨地区产能置换，引导有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。（省发展改革委、经济和信息化委、国土资源厅、环境保护厅、质监局、安全监管局、海洋渔业局，人行广州分行，各地级以上市政府）

3．取缔违法违规企业。对超标用能、产品质量不合格、不具备安全生产条件的企业（设备或生产线），责令限期整改，经整改仍不达标的，依法关闭或取缔。对超标排放的企业（设备或生产线），责令限期整改，经整改仍不达标的，依法责令停业关闭。定期公告能耗、环保、质检、安监不达标须限期整改的企业名单，以及经整改仍不达标的企业名单，依法取缔关闭经整改仍不达标的企业。（省经济和信息化委、环境保护厅、工商局、质监局、安全监管局，各地级以上市政府）

（六）推动珠三角地区产业梯度转移，促进全省产业合理布局。

1．强化规划和政策引导。研究制订珠三角地区梯度转移产业目录，采取更加精准的土地、财政、金融等政策，推动珠三角地区相关产业有序向粤东西北地区转移。编制粤东西北产业园区发展“十三五”规划，加强产业转移总体布局。推动钢铁、石化等行业产能向环境承载力强的粤东、粤西沿海地区转移。引导珠三角龙头企业将生产环节放在粤东西北地区，带动产业链集群式组团式梯度转移，形成省内产业链跨区域对接延伸。鼓励引导企业在梯度转移过程中集中入园、更新设备、提升技术水平，实现产业二次集聚和转型升级。推动当地政府出台政策措施，在转移企业的土地使用、政策和资质延续、投融资支持、职工安置、服务配套等方面提出务实举措，破解企业不愿转、不敢转的问题。（省经济和信息化委，各地级以上市政府）

2．加强产业转移对接工作。办好广东省产业转移园承接珠三角产业梯度转移对接大会，持续跟进签约项目落地情况，推动一批珠三角行业企业组团式转移。编印广东省产业转移宣传资料，与主流媒体加强合作，宣传园区规划导向，推介园区投资环境，营造产业梯度转移的良好舆论氛围。联合行业商协会推进整体招商，围绕重大项目加强产业链招商。按月督查园区指标完成、项目落地等情况，及时协调解决问题，推动签约项目早落地、早建设、早见效。（省经济和信息化委，各地级以上市政府）

3．推动加工贸易企业梯度转移。推动企业外包加工，将生产制造环节先行转移，形成珠三角总部基地与粤东西北制造基地合理配套、优势互补的协调发展格局。鼓励粤东西北地区在产业园区内规划加工贸易企业承接基地，支持符合条件的园区申报出口加工区、保税区、保税物流园区、货物出入境口岸等海关特殊监管区域，提升园区承接加工贸易企业转移的配套能力。组织园区通过参加粤港经济贸易技术合作交流会等大型经贸活动开展招商。（省商务厅、经济和信息化委，各地级以上市政府）

4．推动国有企业加大对粤东西北地区投资力度。统筹省属国有企业支持粤东西北地区振兴发展，新投资的工业性项目原则上安排在粤东西北地区，现有生产基地需要搬迁的，优先考虑粤东西北地区的产业园区。推动省属及珠三角地区国有企业与省产业转移园开展合作，组织企业到园区开展投资考察，促成一批项目转移。强化政策衔接与支持，国有企业到粤东西北地区投资项目的，省及珠三角地区政府适当加大政策支持力度，并确保此前企业享受的相关扶持政策在一定年限内保持不变。（省国资委，各地级以上市政府）

5．提升省产业转移园承接能力。以“上项目、强产业”为重点，持续推进产业园区扩能增效，围绕主导产业提升产业集聚发展水平。落实产业园区资金、专项用地指标、“零收费”等扶持政策，在园区推广分布式光伏发电和售电侧改革试点，提升园区投资吸引力。支持符合条件的省产业转移示范园申报国家级高新区或经济技术开发区，推动县域产业园区依托资源优势打造专业园区。（省经济和信息化委、财政厅、科技厅、国土资源厅，各地级以上市政府）

6．推进园区对口帮扶工作。切实落实珠三角帮扶市帮扶责任，突出帮扶重点，进一步加大资源投入力度，着力推进8个合作共建示范园区建设，强化产业和项目对接，将园区打造成为本地产业梯度转移首选地。全面深化县域对口帮扶工作，进一步理顺县域产业园区合作共建关系，建立更具实效的合作共建体制机制，打造产业梯度转移对接的新阵地。（省经济和信息化委，各地级以上市政府）

（七）加强国际产能合作，引导优势产能向外转移发展。

1．加强对国际产能合作的统筹引导。制定我省推动国际产能合作和装备制造业“走出去”的实施方案，完善引导对外投资的财税金融政策支持，简化项目审批和外汇审查手续，为人员出入境和机器设备及零部件通关提供便利。建设“一带一路”沿线国家投资信息发布平台、产能合作项目库，定期发布境外投资热点。（省发展改革委、商务厅、经济和信息化委，海关广东分署、人行广州分行，各地级以上市政府）

2．加强与“一带一路”沿线国家基础设施领域合作。支持企业参与沿线地区智慧城市、公路、铁路、机场、港口等基础设施建设，加快推进珠海—巴基斯坦瓜达尔港合作项目、碧桂园“森林城市”项目、斐济临港工业园建设项目等重大合作项目。支持华为、中兴等企业积极参与沿线国家电信基础设施建设，带动工程机械、电气设备等产品输出。（省发展改革委、商务厅，各地级以上市政府）

3．推进境外经贸合作区建设。加强与重点国家（地区）主要交通节点城市和港口合作，建设境外加工制造、资源开发、科技研发和物流型园区，重点推进马来西亚马六甲皇京港及临海工业园、伊朗格什姆自贸区、沙特吉赞经济城等合作项目建设。加强央地合作、产融合作，建立“走出去”合作战略联盟，集中优势资源为园区及入园企业提供全方位支撑服务。（省商务厅，各地级以上市政府）

（八）加强监督管理，遏制产能盲目扩张。

1．控制重点行业产能总量。严格执行国家投资管理政策，严禁违规建设钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等行业新增产能项目。严格执行国家钢铁、水泥、平板玻璃、船舶行业准入标准，从产品质量、环境保护、能耗和综合利用、工艺和装备、安全职业卫生和社会责任等方面，对在建、新建项目提出从业要求，加强项目的事中事后监管，配合国家公告符合条件的生产线和企业名单。（省发展改革委、经济和信息化委，各地级以上市政府）

2．分类妥善处理在建违规项目。对未按土地、环保和投资管理等法律法规履行相关手续或手续不符合规定的违规项目，各市政府要按照要求进行全面清理。未开工的违规项目，一律不得开工建设；不符合产业政策、准入标准、环保要求的违规项目一律停建。对未予认定的在建违规项目一律不得续建，由地方政府自行妥善处理；对隐瞒不报的在建违规项目，一经查实，立即责令停建，金融机构停止发放贷款，国土、环保部门依据土地管理法、环境保护法等法律法规予以处理，对涉及失职渎职和权钱交易等问题的予以严肃查处，对监管不力的要严肃追究相关人员的责任。（省发展改革委、国土资源厅、环境保护厅，人行广州分行，各地级以上市政府）

3．引导新增产业投资合理布局。加强全省重大项目规划布局，防止新兴产业出现重复投资和过剩产能。引入行业协会等第三方机构，对主要行业的市场需求、产能等进行定期评估，发布全省产业投资晴雨表。（省发展改革委，各地级以上市政府）

三、组织保障与督查考核

（一）加强组织领导。由省经济和信息化委牵头建立去产能部门间联席会议制度，统筹推进行动计划的实施，省各有关部门按职责分工，在2016年5月份前出台完善配套政策，加强协作配合。国土部门要进一步加强供地用地管理，把好土地关口；环境保护部门要继续强化环境监管，管好环保门槛；金融部门要改进和加强信贷管理，用好金融政策。各地要建立处置“僵尸企业”领导协调机制，制定处置“僵尸企业”实施方案，提出单个企业具体处置方案，明确时间表、路线图以及负责人。省国资委及各地级以上市政府要成立国资系统处置国有“僵尸企业”领导小组或工作小组，制定实施方案，统筹推进国有“僵尸企业”处置工作。省市共同加强宣传引导，做好政策解读，营造去产能工作的良好社会氛围。

（二）强化财政支持。省财政根据各地市“僵尸企业”处置方案实施情况和进度，对各地市处置“僵尸企业”职工安置费用实行财政专项补贴，补贴幅度与处置进度直接挂钩，鼓励加快企业处置进度。国有资本经营预算支出优先用于解决国有“僵尸企业”及特困企业的职工欠薪、生活费、经济补偿等历史遗留问题。各地应将原用来补贴“僵尸企业”的资金预算，用于收购“僵尸企业”过剩设备报废和补贴下岗职工安置。

（三）完善价格政策。按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深入推进资源性产品价格改革。完善差别电价政策，各地对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁止自行实行电价优惠和电费补贴。对国家限定的高耗能行业，能耗、电耗、水耗达不到标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价。

（四）实施绿色金融政策。对整合过剩产能和并购“僵尸企业”的市场主体，积极稳妥开展并购贷款业务，合理确定并购贷款利率，贷款期限可延长至7年。完善相关配套政策，鼓励金融机构对“僵尸企业”实行免息停息以及宽松的还本付息政策，降低优势企业兼并重组“僵尸企业”成本。对产能严重过剩行业实施有针对性的信贷指导政策，加强和改进信贷管理。鼓励商业银行加大对产能严重过剩行业企业兼并重组整合过剩产能、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的信贷支持。加大企业“走出去”的金融支持力度、适当简化审批程序，完善海外投资保险产品，完善“走出去”投融资服务体系。

（五）加强督查考核。省经济和信息化委要将去产能行动计划各年度目标分解落实到各有关部门和各地市，并按照省政府统一部署对各地、各部门去产能工作的情况开展专项督查。各地、各部门要将去产能工作纳入年度工作重点，确保落实到位，并于每季度结束后5个工作日内将本季度推进落实去产能工作进展情况报送省经济和信息化委汇总报省政府督查室。省政府督查室视情况采取下达督查通知书、组织实地督查、提请省政府领导约谈、挂牌督办等方式推动工作落实。将处置“僵尸企业”、淘汰落后产能、化解过剩产能、推动产业梯度转移工作列入相关考核项目。对国有“僵尸企业”处置工作设定专项考核指标，列入国有企业主要负责人考核体系。对违法违规建设产能严重过剩行业项目监管不力的，按照国家有关规定追究相关责任人的责任。对未按规定停止“僵尸企业”补贴和取消各种形式保护的市县政府和部门，追究相关负责人的责任。

附件：广东省供给侧结构性改革去产能目标表